In qualsiasi manuale di scienza politica o di relazioni internazionali, sin dai capitoli introduttivi, viene spiegato il concetto del monopolio statale della violenza legittima: lo Stato è l’unico attore a poter ricorrere all’uso della forza legalmente per questioni di ordine pubblico e di sicurezza. Tuttavia, tale principio, che sembrava aver posto fine al fenomeno del mercenariato, è stato rimesso in discussione dall’ascesa del mercato delle private military and security companies (PMSCs), a cui sempre più spesso aziende private, ma soprattutto attori statali si rivolgono. La crescita del settore della commercializzazione della sicurezza, avvenuta a partire dagli anni Novanta, è il risultato sia delle riforme neoliberali promosse dagli Stati Uniti durante tutto il decennio precedente, all’origine di un ridimensionamento del ruolo del settore pubblico anche nel campo della difesa, lasciando un più ampio margine di manovra ad attori privati, sia della fine della Guerra Fredda e del conseguente processo di smobilitazione che ha immesso sul mercato materiali, competenze e personale militare1 . Da allora, il mercato delle compagnie militari private si è arricchito progressivamente e alcune di esse sono state ingaggiate dai Governi di vari paesi durante operazioni belliche particolarmente delicate, dall’Iraq all’Afghanistan, dalla Libia alla Siria, fino all’Ucraina. Il primo paese ad aver ingaggiato dei contractors militari sono stati gli Stati Uniti, durante la guerra al terrorismo in Afghanistan e in Iraq; non a caso compagnie americane come Blackwater, Cubic, Dyncorp, Vinnel sono ormai giganti del settore2. A seconda delle dimensioni, queste compagnie sono in grado di fornire una vasta gamma di servizi: servizi di lavanderia in area di conflitto, addestramento, consulenza, sorveglianza satellitare, manutenzione degli armamenti, processi di sminamento, fino ad arrivare alla conduzione di intere campagne militari.
La domanda che ci si pone, dunque, è quali possano essere le ragioni per cui aziende e governi trovino conveniente rivolgersi a queste compagnie. Una motivazione ricorrente è certamente la necessità3, cioè in assenza di alternative, il coinvolgimento di compagnie militari private è considerato una opzione valida: pensiamo a una multinazionale che opera nell’industria mineraria in contesti ad alto rischio, dove le autorità locali hanno uno scarso controllo del territorio e non sono in grado di garantire la sicurezza, mentre le PMSCs sono capaci di offrire la protezione richiesta. Gli Stati, invece, vi ricorrono soprattutto per sfruttare benefici politici4: spesso i governi che decidono di impegnarsi in operazioni militari, soprattutto nelle democrazie occidentali, si scontrano con la riluttanza dell’opinione pubblica all’idea di mandare i propri soldati a rischiare la vita in contesti lontani, per delle iniziative che non è chiaro fino a che punto siano compatibili con gli interessi nazionali. Ulteriore vantaggio, è la plausive deniability5, cioè gli interventi per procura consentono di limitare la responsabilità del committente, rispondono a una volontà politico-diplomatica di uno stato di tenersi a distanza da una certa operazione o condotta, dato che non sempre è semplice stabilire l’esistenza di un legame tra un gruppo di contractors e il governo che li ha ingaggiati. Occorre tener presente, infatti, che tali società hanno scopo di lucro e presentano un’organizzazione aziendale. Questi due aspetti ci suggeriscono che le PMSCs sono persone giuridiche e non fisiche, per cui possono facilmente cambiare identità, modificando la ragione sociale o la nazionalità, spostando la sede legale in un altro paese. Ciò implica la possibilità di eludere facilmente l’introduzione di vincoli normativi alle proprie attività, trasferendosi in contesti più favorevoli da un punto di vista giuridico. A ciò si aggiunge un ulteriore vantaggio, cioè la possibilità di ricostruirsi agevolmente un’immagine qualora ve ne fosse bisogno, un aspetto non secondario se consideriamo che si tratta di un settore almeno apparentemente in contrasto con l’applicazione di principi etici e comportamenti responsabili. A tal proposito, va però precisato che è opinione comune che le PMSCs non abbiano ereditato lo stigma morale che veniva associato un tempo ai mercenari, proprio perché sono impiegate oltre che da privati, anche da attori statali e organizzazioni internazionali come l’Onu e l’Unione europea.
È interessante, infatti, approfondire proprio il ruolo svolto dalle compagnie militari private in questi anni nell’azione esterna dell’Ue. Secondo l’EUobserver, nel 2012 il Servizio Europeo per l’Azione Esterna (SEAE) ha pianificato una spesa di 15 milioni di euro per l’ingaggio di PMSCs con l’obiettivo di proteggere i propri diplomatici all’estero6. Nello stesso anno, il SEAE ha speso 50 milioni di euro per ingaggiare la britannica Page Group, incaricata di proteggere il complesso di edifici della delegazione Ue a Kabul durante la missione in Afghanistan; l’impresa ungherese Argus si occupa, invece, della sicurezza delle ambasciate europee ad Haiti, in Libano, in Libia, in Arabia Saudita e nello Yemen7. Interessante anche la decisione di un’altra compagnia britannica, Control Risks, di aprire una piccola sede a Bruxelles proprio per incrementare le relazioni con le istituzioni europee. L’Ue si è rivolta al mercato delle PMSCs non solo per incrementare la protezione del proprio corpo diplomatico all’estero, ma anche per la gestione di alcune fasi delle missioni realizzate nell’ambito della Politica di Sicurezza e di Difesa Comune. Per essere più precisi, finora sono stati per lo più i singoli stati membri, come il Regno Unito (in epoca pre-brexit) o la Germania a stipulare contratti con le PMSCs per supportare l’impegno dei propri militari in missioni multilaterali. Bisogna, però, specificare che i paesi europei, rispetto ad altri come gli Usa o la Russia, hanno fatto un uso limitato delle PMSCs, da un lato perché i contingenti militari europei sono impegnati per lo più in missioni di natura civile, dall’altro perché non c’è ancora una uniformità di vedute tra i governi europei riguardo alle politiche e all’impiego di contractors: paesi come la Germania e i Paesi Bassi, per esempio, sono più aperti al coinvolgimento di questi attori in iniziative di sicurezza e difesa, mentre altri, come Italia, Francia, Spagna e Grecia rifiutano questa logica dell’esternalizzazione di funzioni operative strategiche in quanto, come anticipato in apertura, ritenuta in contrasto con il principio del monopolio statale della violenza. Il Codice penale italiano, in particolare, non prevede una regolamentazione specifica sulle PMSCs: esso non stabilisce un divieto assoluto di arruolamenti da parte di soggetti terzi in missioni militari internazionali, ma che tali azioni debbano avvenire su delega e sotto il controllo del governo. A livello comunitario, invece, vi è una posizione comune riguardo al ricorso all’outsourcing di attività di sicurezza contenute quali il supporto logistico, la manutenzione degli armamenti o l’addestramento dei contingenti, ma è esclusa la possibilità di appaltare a questo sistema veri e propri impegni militari. Anche in questo caso, però, manca una legislazione volta a regolamentare l’impiego di PMSCs. Tuttavia, proprio perché queste ultime sono sempre più spesso coinvolte a livello globale nella gestione di crisi umanitarie, conflitti armati e qualsiasi altra situazione che possa rappresentare una minaccia per la sicurezza, le istituzioni europee hanno lavorato all’elaborazione di alcune policies con l’intento di promuovere una regolamentazione del settore. In questo contesto si colloca il progetto PRIV-WAR avviato nel 2008 con l’obiettivo di fornire una serie di raccomandazioni agli stati membri in materia di sicurezza privata. Il team di esperti che ha lavorato al progetto ha tentato di definire regole di ingaggio, una direttiva tesa all’armonizzazione del mercato interno per le PMSCs, catene di responsabilità, proposte di sistemi di autoregolamentazione da parte degli stati membri e norme volte ad assicurare la conformità delle attività svolte dalle PMSCs al diritto umanitario internazionale. Per quanto riguarda gli standard specifici per l’ingaggio di compagnie militari private, le raccomandazioni si soffermano su tre questioni principali: occorre identificare in che misura i compiti militari e di sicurezza dovrebbero essere esternalizzati, stabilire criteri specifici per l’assegnazione dei contratti di appalto, infine, fissare regole precise di condotta per gli appaltatori privati, assicurare in tal senso un adeguato sistema di monitoraggio e una rendicontazione trasparente dell’impatto delle attività svolte, comprese eventuali azioni illecite8. Nel 2012, inoltre, il Consiglio Affari esteri ha approvato la proposta dell’Alto Rappresentante riguardante il supporto dell’Unione al Documento di Montreux, un’iniziativa lanciata congiuntamente dalla Svizzera e dal Comitato internazionale della Croce Rossa all’inizio del 2006. L’Ue è stata la prima organizzazione internazionale ad aver offerto supporto all’iniziativa, primo documento internazionale a ribadire gli obblighi in materia di diritto internazionale vigenti per gli Stati in riferimento alle attività delle società militari e delle società di sicurezza private proprio per garantire l’applicazione del diritto internazionale anche nei confronti di questi soggetti. Tuttavia, il Documento non è uno strumento giuridicamente vincolante. Tra le iniziative più recenti vi è la proposta di risoluzione sulle imprese di sicurezza private del 2017 elaborata dalla Commissione per gli Affari Esteri del Parlamento europeo. La proposta è costituita da più punti che abbracciano vari aspetti. Si riconosce, ad esempio, che le imprese di sicurezza private svolgono un ruolo complementare importante nel sostenere le agenzie militari e civili statali, colmando carenze di capacità dovute alla crescente richiesta di spiegamento di forze all’estero e fornendo capacità di intervento se le circostanze lo consentono; si sottolinea la necessità che le PMSCs operanti in contesti geograficamente e culturalmente distanti si impegnino a svolgere le proprie attività nel rispetto della cultura e delle tradizioni locali al fine di non mettere a repentaglio la loro missione e alienare la popolazione locale; si raccomanda alla Commissione di stabilire un unico standard per l’aggiudicazione di appalti alle imprese di sicurezza private e delle norme più rigorose da includere nei contratti; si raccomanda, inoltre, alla Commissione di elaborare un Libro verde con l’obiettivo di coinvolgere tutti i soggetti del settore della sicurezza pubblica e privata per individuare opportunità di collaborazione e stabilire norme di ingaggio e buone prassi; infine, un altro punto interessante, è quello in cui viene sottolineato che le attività svolte da imprese di sicurezza private transnazionali rilevano spesso vuoti giurisdizionali, soprattutto nell’ambito di controversie o degli incidenti che possono verificarsi nelle aree ad alto rischio, in cui di solito le strutture giuridiche locali sono piuttosto deboli.
Ad ogni modo, per quanto le iniziative citate abbiano contribuito ad attirare l’attenzione sul tema delle PMSCs, sui vantaggi e i rischi derivanti dal loro impiego, l’Ue non ha ancora elaborato una vera e propria normativa europea in materia. D’altra parte, si tratta di un tema rispetto al quale risulta difficile individuare un approccio giuridico che sia unanimemente condiviso. Vi è, infatti, come anticipato, una questione morale insita nell’introduzione della logica di mercato nella sfera della sicurezza e della difesa che non può essere sottovalutata: le PMSCs sono attori privati e autonomi che mirano al profitto, per cui si ritiene che la loro condotta segua regole diverse da quelle a cui sarebbero soggetti funzionari di apparati pubblici e che, in particolare, l’adozione di comportamenti etici e responsabili passi in secondo piano; non è un caso se spesso tali compagnie sono state accusate di violazioni dei diritti umani. Rischi di questo tipo aumentano quando i contractors sono incaricati di gestire vere e proprie campagne militari, situazioni in cui, per quanto esistano obblighi contrattuali, è inevitabile che venga loro conferita un’ampia autonomia decisionale per potersi adattare all’evoluzione delle dinamiche militari.
Ciò che si evince, dunque, è che fare affidamento sul supporto di compagnie militari private offre delle opportunità, ma contemporaneamente comporta anche dei grossi rischi. Gli attori e gli interessi coinvolti sono molti ed è pertanto difficile elaborare una regolamentazione internazionale efficace e vincolante sul tema. Per questo motivo, finora, come testimoniato anche in ambito europeo, hanno prevalso strumenti di soft law.
L’autore Giuseppe Giugliano garantisce l’autenticità del contributo, fatti salvi i riferimenti agli scritti redatti da terzi. Gli stessi sono riportati nei limiti di quanto consentito dalla legge sul diritto d’autore e vengono elencati di seguito. Ai sensi della normativa ISO 3297:2017, la pubblicazione si identifica con l’International Standard Serial Number 2785-2695 assegnato dal Consiglio Nazionale delle Ricerche.
1) Foradori, Paolo; Giacomello, Giampiero (a cura di). “Sicurezza globale. Le nuove minacce”. Bologna: il Mulino, 2014.
2) Dell’Olio, D. “Le Compagnie Militari Private (PMC)”. Roma: Istituto di ricerche internazionali Archivio Disarmo, Volume 7, 2009, pag. 4.
3) Ruzza, S. “Commercializzazione della sicurezza”. Bologna: il Mulino, 2014.
4) Ibidem.
5) Ibidem.
6) Istituto Affari Internazionali, “Security Companies: il caso italiano nel contesto internazionale”. Roma: Edizioni Nuova Cultura, 2013, pag. 69.
7) Ibidem.
8) Sossai, M. “A European Approach to the Regulation of PMSCs” in American Society of International Law. Volume 107, 2013, pag. 205-208.
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