Il giudice nazionale come custode del rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia Europea

Il rinvio pregiudiziale costituisce una procedura giurisdizionale di fondamentale importanza perché esalta  chiaramente il principio di cooperazione giudiziaria tra giudice dell’Unione europea e singoli giudici nazionali: infatti, in virtù di esso, si introduce un fattore essenziale di coesione delineando, altresì, un sistema giurisdizionale integrato tra Stati membri ed Unione Europea al fine garantire e assicurare, su tutto il territorio, uniformità e omogeneità nell’interpretazione e applicazione del diritto europeo. Tale procedura è, dunque, contemplata dall’art. 267 TFUE1 ed è attivabile da parte di ogni singola autorità giudiziaria degli Stati membri al fine di sottoporre alla CGUE una questione “a) sull’interpretazione dei trattati” e “b) sulla validità e l’interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi dell’Unione.” Ciò si declina non in un intervento decisorio nel merito della questione da parte della Corte di Giustizia europea – intervento che, invece, è e resta di competenza del giudice nazionale – bensì in un intervento “chiarificatore” al fine di fornire ai giudici nazionali le indicazioni cui essi debbano attenersi nella applicazione del diritto dell’Unione che venga in rilievo per giungere alla decisione.

Attraverso il rinvio pregiudiziale d’interpretazione si vuole assicurare l’applicazione corretta, oltre che uniforme, del diritto dell’Unione da parte di tutti i giudici degli Stati membri: poiché una stessa norma può comportare diverse modalità di applicazione o incertezze circa la sua portata e il suo significato, un unico giudice, la Corte di Giustizia, ha appunto il compito di fornire i criteri per evitare aporie e divergenze nell’applicazione concreta del diritto dell’Unione nei vari Stati membri2.

Spetta, dunque, al giudice nazionale adire la Corte di Giustizia qualora reputi che si ponga un problema di interpretazione del diritto dell’Unione in una controversia pendente dinanzi al suo Tribunale.

Infatti, proprio le questioni pregiudiziali costituiscono, sine ulla dubitatione, la parte più rilevante delle pronunce della Corte. Tra queste ultime si ricorda, in particolar modo, la Sentenza della Corte di Giustizia del 6 Ottobre 2021, in causa C-561/2019, Consorzio Italian Management, Catania Multiservizi SpA c. Rete Ferroviaria Italiana SpA, poiché, per mezzo della stessa, vengono affermati principi importantissimi in materia di obbligo di rinvio pregiudiziale, ai sensi dell’art. 267 TFUE3. La Corte di Giustizia, per mezzo della suddetta pronuncia, delinea un chiaro inquadramento sistematico dell’istituto del rinvio pregiudiziale così ponendosi in maniera continuativa e uniforme con il suo stesso consolidato indirizzo giurisprudenziale, riconducibile alla c.d. giurisprudenza consolidata Cilfit4.

La decisione della Corte prende origine dal quesito posto dal Consiglio di Stato Italiano con l’ordinanza della IV Sezione del 15 Luglio 2019, n. 4949 , sulla determinazione della portata dell’obbligo di rinvio previsto dalla normativa europea in rapporto alle dinamiche processuali del giudizio nazionale, rigidamente, scandito da un fitto sistema di preclusioni, deduzioni, decadenze e sulla sussistenza, o meno, dell’obbligo di rinvio nel caso in cui, nel corso dello stesso processo, il giudice nazionale – accogliendo le richieste e le istanze delle parti – abbia già sollevato, in precedenza, una questione pregiudiziale, poi, decisa dalla Corte. Infatti, nell’ordinanza n. 4949 del Consiglio di Stato, i criteri oggettivi fissati dal filone giurisprudenziale Cilfit per delineare il perimetro dell’obbligo di rinvio, non sono in alcun modo messi in discussione, piuttosto, viene posto l’interrogativo – dal giudice amministrativo di ultima istanza – sul sistema delle preclusioni e delle decadenze, stabilite dal processo nazionale, e sulla loro possibile ed eventuale idoneità a rendere la questione interpretativa indicata dalle parti come non pertinente e, quindi, estranea – o, addirittura, preclusiva – dell’obbligo di rinvio pregiudiziale.  

A parere dell’Avvocato Generale M. Bobek, il quesito posto dal Consiglio di Stato dovrebbe iscriversi in un più ampio ed articolato discorso col fine lucido e precipuo di razionalizzare e restringere il perimetro dell’obbligo di rinvio che – sempre a parere dello stesso, in linea con l’orientamento espresso in giudizio dal Governo francese – andrebbe circoscritto ad ipotesi di effettivo rilievo generale, immaginando una possibile rivisitazione dei criteri Cilfit: una rivisitazione radicale che si declinerebbe nella proposizione di sole questioni generali d’interpretazione e non anche di validità, su cui sussistano effettivamente ed oggettivamente più interpretazioni ragionevolmente possibili e che la risposta alla oggettiva incertezza interpretativa non è stato possibile dedurla dalla Giurisprudenza esistente della Corte di Giustizia.

Del resto, secondo l’AG, la logica meramente processuale prospettata dal Consiglio di Stato andrebbe analizzata in un secondo momento – da collocarsi, in sostanza, in secondo piano – essendo, invece, più urgente concentrare l’attenzione sui presupposti generali e sostanziali inerenti all’obbligo di rinvio, investendo anche le annesse funzioni e finalità e sollecitando, al riguardo, una radicale riduzione dei casi di obbligo di rinvio pregiudiziale.

La Corte di Giustizia, invece, saldamente conferma e precisa la propria giurisprudenza Cilfit, evidenziando che il procedimento di rinvio pregiudiziale contemplato nell’art. 267 TFUE “costituisce la chiave di volta del sistema giurisdizionale istituito dai Trattati, instaura un dialogo da giudice a giudice tra la Corte e i giudici degli stati membri che mira ad assicurare l’unità d’interpretazione del diritto dell’Unione, permettendo così di garantire la coerenza, la piena efficacia e l’autonomia di tale diritto nonché, in ultima istanza, il carattere peculiare dell’ordinamento istituito dai trattati5”. La Corte, dunque, asserisce nuovamente la validità dei criteri Cilfit che si concretizzano nella enunciazione di una determinata e precisa regola, incentrata sull’obbligo generalizzato del rinvio pregiudiziale del giudice di ultima istanza, salvo tre eccezioni tassative. Infatti, secondo tali criteri il giudice non è tenuto a sollevare la questione quando: essa non è pertinente, poiché non può in alcun modo influire sull’esito della lite; ovvero la disposizione comunitaria di cui è causa ha già costituito oggetto di interpretazione da parte della Corte (c.d. eccezione dell’acte éclairé); oppure, ancora, la corretta applicazione del diritto comunitario si impone con tale evidenza da non lasciar adito ad alcun ragionevole dubbio sulla soluzione da dare alla questione sollevata (c.d. teoria dell’acte clair).

La Corte, inoltre, avvedutamente, coglie al volo l’occasione – offertale per mezzo del rinvio da parte del Consiglio di Stato – provvedendo ad irrorare di nuova linfa queste eccezioni dall’obbligo del rinvio pregiudiziale e, infatti, con voce innovativa estende l’esonero dal summenzionato obbligo anche qualora sussista una giurisprudenza consolidata della Corte che abbia già risolto il punto di diritto in questione, indipendentemente da quella che sia la natura dei procedimenti forieri di quel preciso indirizzo ermeneutico, pure in mancanza di stretta identità delle questioni controverse. In sostanza, la Corte precisa che per escludere l’obbligo del rinvio pregiudiziale si deve tener presente non soltanto il precedente riguardo ad un caso identico, ma anche una o più pronunce inerenti a situazioni analoghe.

Quanto, invece, all’altro punto sollevato dal Consiglio di Stato sul non facile coordinamento tra il sistema delle decadenze e preclusioni processuali nazionali e l’obbligo di rinvio pregiudiziale, la Corte specifica che il sistema processuale nazionale – innervato di costellazioni di termini, di decadenze, di preclusioni – non è affatto incompatibile con l’art. 267 TFUE purché non si arrechi pregiudizio o nocumento ma, anzi, che venga garantito effettivamente pieno rispetto ai fondamentali valori dell’equivalenza e dell’effettività della tutela giurisdizionale6. Pertanto, risulta confermato che, in presenza di preclusioni processuali di diritto interno – che non siano però lesive del diritto di difesa dell’interessato – la questione interpretativa prospettata deve essere considerata e giudicata come non pertinente e, quindi, sottratta all’obbligo di rinvio.

Appare alquanto doveroso precisare che il sistema di cooperazione giudiziaria, e di dialogo tra giudice nazionale e Corte di Giustizia –  sotteso all’art. 267 –  non costituisce uno strumento posto in mano alle parti in causa o, meglio, non rappresenta un rimedio giuridico esperibile dalle parti di una controversia dinanzi a un giudice nazionale dato che non basta, semplicemente, che una parte affermi che la controversia pone una questione d’interpretazione del diritto dell’Unione Europea affinché, poi, il giudice sia o debba sentirsi, di conseguenza, obbligato a sollevare la questione ai sensi dell’art 267 TFUE7.

Questo, però, non si traduce nel divieto delle parti di compulsare il giudice, manifestando un possibile dubbio interpretativo che concerna l’interpretazione del diritto europeo, per mezzo delle deduzioni difensive. Infatti, tale potere “d’impulso” permane in capo alle parti del giudizio nazionale in itinere, le quali potranno sempre far presente al giudice, investito della questione, che su quel punto vi siano delle incertezze o dei dubbi interpretativi. In ogni caso spetterà, comunque, al giudice nazionale pronunciarsi, in un senso o nell’altro e stabilire, poi, qualora il dubbio si insinui nel suo percorso logico/decisionale, se sollevare o meno il rinvio pregiudiziale di interpretazione dinanzi alla Corte di Giustizia, prospettandone, appunto, l’incertezza ermeneutica sul tema.

In conclusione, con la pronuncia del 6 Ottobre 2021, la Corte di Giustizia ha confermato la propria giurisprudenza Cilfit e ha fornito una chiarissima interpretazione sistematica sia dell’istituto contemplato nell’art 267 TFUE sia della ratio sottesa a tale istituto rafforzando caldamente, sulla base di un proficuo, efficiente ed armonico dialogo tra le Corti, l’integrazione tra diritto europeo e il diritto dei singoli ordinamenti nazionali.

L’autrice Lucia Profiti garantisce l’autenticità del contributo, fatte salve le citazioni di scritti redatti da terzi. Le stesse sono riportate nei limiti di quanto consentito dalla legge sul diritto d’autore e vengono elencate di seguito. Ai sensi della normativa ISO 3297:2017, la pubblicazione in serie viene identificata con l’International standard serial number ISSN 2785-2695 assegnato dal Consiglio Nazionale delle Ricerche.

1) Articolo 267 TFUE (ex articolo 234 del TCE): “La Corte di giustizia dell’Unione europea è competente a pronunciarsi, in via pregiudiziale: a) sull’interpretazione dei trattati; b) sulla validità e l’interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi dell’Unione. Quando una questione del genere è sollevata dinanzi ad un organo giurisdizionale di uno degli Stati membri, tale organo giurisdizionale può, qualora reputi necessaria per emanare la sua sentenza una decisione su questo punto, domandare alla Corte di pronunciarsi sulla questione. Quando una questione del genere è sollevata in un giudizio pendente davanti a un organo giurisdizionale nazionale, avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno, tale organo giurisdizionale è tenuto a rivolgersi alla Corte. Quando una questione del genere è sollevata in un giudizio pendente davanti a un organo giurisdizionale nazionale e riguardante una persona in stato di detenzione, la Corte statuisce il più rapidamente possibile”.

2) Cfr. sentenza 21 Dicembre 2011, Ziolkowski e Szeja, cause riunite C-424/10 E C-425/10, in Raccolta, I-14035: “una disposizione di diritto dell’Unione per quanto riguarda la determinazione del suo senso e della sua portata deve normalmente dar luogo, nell’intera Unione, ad un’interpretazione autonoma ed uniforme”.

3) Sul punto si richiama la risalente sentenza del 24 Maggio 1977, Hoffmann-La Roche, 107/76, secondo cui la ragione strutturale sottesa all’obbligo contenuto all’interno dell’art. 267 TFUE risiede nell’impedire che in uno Stato membro si consolidi una giurisprudenza nazionale in contrasto con le norme del diritto dell’UE, ribadita successivamente in una serie di altre sentenze del 2 Aprile 2009, Pedro IV Servicios, C-206/07; del 15 Marzo 2017, Aquino, C-3/16; e del 4 Ottobre 2018, Commissione/Francia, Anticipo d’imposta, C-416/17.

4) Sentenza della Corte di Giustizia del 6 ottobre 1982, Srl CILFIT (e altre 54 società) e Lanificio di Gavardo SpA contro Ministero della sanità., C-283/81. Domanda di pronuncia pregiudiziale: Corte suprema di cassazione – Italia. European Court Reports 1982 -03415

5) La Corte cita il proprio parere 2/13 “Adesione dell’Unione alla Cedu”, del 18 Dicembre 2014; al riguardo anche la sentenza Achmea, C-284/16.

6) Sul rispetto dei principi di equivalenza ed effettività si vedano le sentenze del 14 Dicembre 1995, Van Schijndel e Van Veen, C-430/93 e C- 431/93 e la sentenza del 15 Marzo 2017, Aquino, C-3/16.

7) su tale argomento e in questi termini si veda ampiamente la sentenza del 6 Ottobre 1982, Cilfit, 283/81.