Una delle più importanti convenzioni internazionali di tutela dei diritti umani è senza dubbio la Convenzione per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali, nota più semplicemente come Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU)1. Il trattato, firmato a Roma il 4 novembre 1950 ed entrato in vigore il 3 settembre 1953, vincola i quarantasette Stati membri del Consiglio d’Europa, la più importante organizzazione continentale in materia. Esso fu la prima convenzione internazionale a prevedere un tribunale per assicurare il rispetto delle sue norme: la famosa Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (Corte EDU) con sede a Strasburgo. Se una persona ritiene che uno Stato abbia violato un diritto garantitole dalla Convenzione, può, a determinate condizioni, rivolgersi alla Corte, il cui giudizio sarà vincolante. Pertanto, la CEDU è uno dei più importanti trattati al mondo in materia di diritti umani: le sue disposizioni sono, di solito, incorporate nelle legislazioni nazionali, ed hanno avuto un impatto indescrivibile sull’interpretazione di determinate libertà. Ciò nonostante, la Convenzione contiene anche un meccanismo di deroga volto ad assicurare la convivenza tra i diritti individuali e l’interesse collettivo. Nell’ambito delle limitazioni delle libertà fondamentali imposte da numerosi governi occidentali per combattere la pandemia da COVID-19, in molti si sono chiesti se non sarebbe stato opportuno che tutti gli Stati membri del Consiglio d’Europa attivassero tale procedura, per dare una base giuridica più solida alle misure restrittive. Come stiamo per vedere, da questo dibattito non è stata esente l’Italia.
Il testo base della CEDU conta 54 articoli. Ai fini della nostra analisi, il più importante è il numero 15, intitolato «Deroga in caso di stato d’urgenza»:
«1. In caso di guerra o in caso di altro pericolo pubblico che minacci la vita della nazione, ogni Alta Parte contraente può adottare delle misure in deroga agli obblighi previsti dalla presente Convenzione, nella stretta misura in cui la situazione lo richieda e a condizione che tali misure non siano in conflitto con gli altri obblighi derivanti dal diritto internazionale.
2. La disposizione precedente non autorizza alcuna deroga all’articolo 2, salvo il caso di decesso causato da legittimi atti di guerra, e agli articoli 3, 4 § 1 e 7.
3. Ogni Alta Parte contraente che eserciti tale diritto di deroga tiene informato nel modo più completo il Segretario generale del Consiglio d’Europa sulle misure prese e sui motivi che le hanno determinate. Deve ugualmente informare il Segretario generale del Consiglio d’Europa della data in cui queste misure cessano d’essere in vigore e in cui le disposizioni della Convenzione riacquistano piena applicazione»2.
Dunque, deroghe agli obblighi previsti dalla Convenzione sono possibili, ma a condizione che rispettino il criterio di proporzionalità rispetto ai fini perseguiti («nella stretta misura in cui la situazione lo richieda»). In base al paragrafo 2, poi, alcuni diritti non possono essere mai limitati: si tratta del diritto alla vita, della libertà dalla tortura, della libertà dalla schiavitù e di quella dalla legislazione penale retroattiva. A questi quattro, oggi, dobbiamo aggiungere il diritto a non essere condannati a morte, stabilito dal Protocollo Addizionale numero 6, e quello a non essere giudicati o puniti due volte per lo stesso reato, decretato dal numero 7. Entrambi i documenti sono stati ratificati da quasi tutti gli Stati membri del Consiglio d’Europa, tra cui l’Italia. Inoltre, possono esserci casi in cui un articolo della Convenzione è formulato in un modo tale da rendere evidente che il diritto che tutela non può essere limitato. Un chiaro esempio è l’articolo 14, che proibisce le discriminazioni: pur non contenendo la formula «non è ammessa alcuna deroga ai sensi dell’articolo 15», presente negli altri casi che abbiamo citato, è evidente che esso salvaguarda un principio di cui nessuna emergenza, per quanto grave, potrebbe giustificare la lesione.
Di particolare importanza per la nostra analisi è, infine, il paragrafo 3, che stabilisce una procedura specifica per attivare il meccanismo di deroga. Dall’inizio della pandemia, esso è stato impiegato da dieci membri del Consiglio d’Europa: ad oggi, l’unico a non avervi posto fine è la Georgia3. In questo elenco non è compresa l’Italia: la scelta di non ricorrere all’articolo 15 ha sollevato numerose critiche. Ad esempio, l’Osservatorio Permanente sulla Legalità Costituzionale, un’associazione di professori di diritto provenienti da tutto il Paese, a settembre 2020 è arrivato a presentare un esposto ufficiale al Consiglio d’Europa. Nell’opinione dei suoi redattori, l’estensione delle limitazioni ai diritti individuali imposte dal Governo non sarebbe compatibile con quanto consentito dalla CEDU in circostanze ordinarie4. Dunque, a detta anche di altri analisti, sarebbe stato preferibile che esse fossero state applicate sotto le severe condizioni previste dall’articolo 15. Questo ragionamento, però, non sembra tenere conto del fatto che l’attivazione di un meccanismo di deroga eccezionale avrebbe potuto consentire restrizioni ancora più invasive. Si veda, ad esempio, la tesi sostenuta da Argentini: secondo questo commentatore, uno dei motivi per ricorrere all’articolo 15 sarebbe stata la necessità, da parte del Governo, di disporre di margini di intervento più ampi per contrastare le minacce eccezionali all’ordine pubblico che sarebbero potute derivare dalla crisi economica causata dalla pandemia5. Questo perché, come sottolineato da Lugarà, «nonostante la formulazione dell’art. 15.1 CEDU evochi l’esigenza di sottoporre le deroghe a un sindacato particolarmente rigoroso, la Corte [di Strasburgo] ha stabilito che gli Stati membri godono di un ampio margine di apprezzamento nella scelta delle misure emergenziali»6.
Tuttavia, i singoli articoli della CEDU dedicati a ciascun diritto fondamentale già consentono, in circostanze ordinarie, la possibilità di imporre restrizioni anche invasive, se queste si rendono necessarie per tutelare interessi collettivi come l’ordine pubblico o la sanità. Inoltre, anche le deroghe di carattere eccezionale concesse dall’articolo 15 devono rispettare criteri di legittimità e proporzionalità. Dunque, sembrerebbe che l’unica differenza tra queste e le restrizioni applicabili nella vita di tutti i giorni sia l’esistenza di un margine di discrezionalità di cui gode il Governo, che nel caso di un’emergenza imprevista è più ampio. Come sottolinea correttamente sempre Lugarà, però, la gravità della crisi che stiamo vivendo potrà sicuramente condurre la Corte a concedere «maggiori spazi di manovra» anche a tutti gli Stati membri che non hanno attivato l’articolo 15. Si rafforza, dunque, la nostra teoria secondo la quale tra limitazione ordinaria e deroga straordinaria esiste una differenza solo quantitativa, poiché entrambe devono rispondere agli stessi criteri.
In conclusione, quindi, non possiamo che sostenere l’idea che ricorrere all’articolo 15 della CEDU sia più che altro un diritto del Governo, che in questa situazione di crisi sarebbe potuto risultare opportuno anche dal punto di vista politico7. Di contro, le libertà individuali sono protette molto più efficacemente dalle disposizioni ordinarie della Convenzione. Del resto, come ben evidenzia Buratti, sia le corti nazionali sia quelle internazionali sono già solite giudicare con grande cautela le misure prese per contrastare una crisi di proporzioni eccezionali8. Pertanto, non pare che vi sarebbe stata differenza sostanziale negli spazi di intervento del Governo anche se l’Italia avesse attivato l’articolo 15. Di contro, invece, quasi certamente una simile decisione avrebbe sollevato ulteriori polemiche sulla presunta deriva autoritaria del Belpaese. La desiderabilità di simili discussioni è, in tutta evidenza, un argomento su cui ognuno è libero di formulare una propria opinione.
L’autore Francesco Robustelli garantisce l’autenticità del contributo, fatte salve le citazioni di scritti redatti da terzi. Le stesse sono riportate nei limiti di quanto consentito dalla legge sul diritto d’autore e vengono elencate di seguito. Ai sensi della normativa ISO 3297:2017, la pubblicazione in serie viene identificata con l’International standard serial number ISSN 2785-2695 assegnato dal Consiglio Nazionale delle Ricerche.
1) El Zeidy, M. The ECHR and States of Emergency: Article 15 – A Domestic Power of Derogation from Human Rights Obligations in San Diego International Law Journal. 4, 2003.
2) Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali, trad. it. disponibile sul sito ufficiale del Consiglio d’Europa.
3) Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali – Notifiche ex art. 15 della Convenzione nel contesto della pandemia da COVID-19, disponibile sul sito ufficiale del Consiglio d’Europa.
4) Osservatorio Permanente sulla Legalità Costituzionale. Esposto al Consiglio d’Europa. Generazioni Future,11 settembre 2020.
5) Argentini, M. “Fase 1” di contrasto al Covid-19, ordinamento italiano e tutela dei diritti umani alla luce della CEDU in Freedom, Security & Justice: European Legal Studies. 2, 2020, pag. 174-175.
6) Lugarà, R. Emergenza sanitaria e articolo 15 CEDU: perché la Corte europea dovrebbe intensificare il sindacato sulle deroghe ai diritti fondamentali in Osservatorio Costituzionale. 3, 2020, pag. 359.
7) Oltre ad Argentini, la pensa così anche Zarra, G., Sulla compatibilità di misure restrittive, adottate in Italia e nella Regione Campania per contenere l’epidemia di COVID-19, con gli articoli 5 e 2 del Protocollo n. 4 CEDU in Diritti umani e diritto internazionale. Rivista quadrimestrale. Volume XIV, 2, 2020,pag. 583.
8) Buratti, A. Tra regola ed eccezione. Le ragioni del costituzionalismo di fronte all’emergenza, in Marini, F.S.; Scaccia, G. Emergenza COVID-19 e ordinamento costituzionale. Torino: Giappichelli, 2020, pag. 1.
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